您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

国务院


国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见

国发 〔2012〕 63号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
我国是历史悠久的文明古国，拥有极其丰富的文物资源。各类文物既是中华民族优秀传统文化的重要载体，也是旅游业可持续发展的重要基础。国家高度重视在旅游等开发建设活动中的文物保护工作，采取了一系列措施，既确保了文物安全，又有效利用了文物资源。但是也存在有的地方违法转让、抵押国有不可移动文物，将国有不可移动文物作为企业资产经营，过度开发利用文物资源、导致文物破坏或损毁，甚至擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑等问题。为进一步做好旅游等开发建设活动中的文物保护工作，现提出以下意见：
一、严格执行文物保护法律法规。国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营。文物古迹和历史建筑应当尽可能实施原址保护，不得擅自拆除、迁移。对于历史文化街区、村镇，要逐步改善基础设施、公共服务设施和居住环境，不得擅自拆除。国有不可移动文物已经全部毁坏的，不得擅自在原址重建、复建。辟为参观游览场所的国有文物保护单位，所在地人民政府应当依法设立专门机构负责管理，不得将文物保护单位管理机构作为企业的下属机构或交由企业管理。国有其他文物也要按照文物保护法律法规严格管理，不得赠与、出租或者出售给其他单位、个人，也不得抵押或作为企业资产经营。
二、严格履行涉及文物的旅游等开发建设活动审批。要加强各级文物保护单位的规划编制工作，提高规划的科学性。各地编制旅游等开发建设规划要符合城乡规划，并与文物保护单位的规划相衔接，坚持文物保护优先，把文物安全放在首位。旅游等开发建设项目要严格履行基本建设审批程序。在文物保护单位和历史文化街区、村镇以及历史建筑的保护范围和建设控制地带内实施建设工程的，要事先依法征得文物行政部门同意，报城乡规划部门批准；未经文物行政部门同意的，不得立项，更不得开工建设。
三、合理确定文物景区游客承载标准。文物、旅游等部门要立足文物安全，科学评估文物资源状况和游客流量，合理确定文物旅游景区的游客承载标准，并向社会公布。对于古遗址、古建筑、石窟寺等易受损害的文物资源，要通过预约参观、错峰参观等方式调节旅游旺季的游客人数，防止背离文物旅游景区实际、片面追求游客规模。要定期对利用古遗址、古建筑、石窟寺等易受损害的文物资源开展旅游等开发情况进行安全评估，对可能造成文物资源破坏的要及时采取保护措施，确保文物安全。
四、加大对文物保护的投入。各级人民政府要将文物保护经费列入本级财政预算，保证财政拨款随着财政收入增长而增加。要切实保障文物保护单位的日常维护经费和文物保护的抢救性投入。要加大基础建设投入，改善文物本体及其环境状况，加强文物保护基础设施和安全设施建设。国有文物保护单位的事业性收入应当专门用于文物保护。鼓励社会力量采取捐赠、设立文物保护社会基金等方式参与文物保护。文物旅游景区经营性收入要优先用于文物保护，具体比例由地方人民政府确定。文物保护单位管理机构要加强资金管理，严格遵守财务制度，提高资金使用效益。
五、加强文物旅游的指导和监管。旅游、文物等部门要把依法保护文物、确保文物安全列入旅游景区质量标准管理体系。对文物保护与安全管理规定不落实，造成文物破坏、损毁的，要依照相关规定处理并通报批评，涉嫌违法的要依法追究相关单位和人员责任。要建立文物旅游突发事件应急预警机制、巡视检查制度、专家咨询制度，定期组织评估文物保护与旅游发展状况并向社会公布，促进文物保护和文物资源的合理利用。
六、切实落实文物保护责任。县级以上地方人民政府及其文物行政部门是文物保护的第一责任人。地方各级人民政府要切实加强对文物保护工作的领导，把文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，加强文物保护机构队伍建设，定期解决文物保护面临的问题。国务院每两年组织开展一次文物保护法律法规落实情况检查，对领导不力、玩忽职守、决策失误，造成文物破坏损毁的，要严肃追究责任。
七、认真履行文物保护职责。进一步发挥全国文物安全工作部际联席会议制度的作用，对各地在旅游等开发建设活动中文物保护情况进行督导。文物行政部门要加强对文物保护的监督管理，统筹协调和指导文物保护工作，履行文物行政执法督察职责；旅游部门要在发展旅游中切实落实文物保护的相关规定；发展改革部门要加大对文物保护设施的投入，把好文物旅游基本建设项目立项审批关；财政部门要加大文物保护经费的投入，加强经费使用的监督管理；国土资源部门要加强对国有不可移动文物、考古遗址等重点文物保护用地及规划的监管；城乡规划、文物部门要加强对历史文化名城和历史文化街区、村镇以及历史建筑的保护；公安部门要加强对损毁文物特别是国家保护的珍贵文物或损毁全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的违法犯罪活动的查处力度。
八、依法纠正违法违规行为。各地要对本行政区域内旅游等开发建设活动中涉及文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑等的保护情况进行一次检查，全面摸清有关情况，依法纠正违法违规行为。
（一）对于将国有不可移动文物转让、抵押的，要限期改正，予以回购、终止抵押。对于将国有不可移动文物作为企业资产经营的，要限期将其从企业资产中剥离；暂不具备剥离条件的，可以设定过渡期，并由省级人民政府向国务院报告。
（二）对于游客接待量超过承载量，造成文物破坏或可能造成文物安全隐患的，要限期改正。
（三）对于擅自拆除文物古迹和历史文化街区、村镇以及历史建筑的，由县级以上地方人民政府或其城乡规划、文物等部门依法定职权责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施。历史文化街区、村镇遭到严重破坏的，由批准机关撤销历史文化街区、村镇称号。
（四）对于将文物保护单位管理机构作为企业的下属机构或交由企业管理的，要从企业中分离，恢复文物保护单位管理机构的事业单位性质，交由文物行政部门管理。
（五）对于把历史文化街区、村镇整体出让给企业管理经营的，要予以纠正。暂不具备条件的，应当由省级人民政府向国务院说明情况。
在检查工作中，对涉嫌违法的行为，要依法追究相关单位和人员的法律责任。检查结束后，各省、自治区、直辖市人民政府要在2013年5月底前将检查情况上报国务院。国务院将组织督查组对各地检查情况进行督导。



国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2012年12月19日













双重身分带来的“官司”


[案情]：1998年3月，被告人麻某承租朔温商贸有限责任公司的营业房两间，租期为五年，租金为20000元。麻某一次性交清房租后，即将该两间营业房多次转租他人经营并收取各项费用。1998年5月7日公司董事会召开扩大会议，决定吸收麻某为股东，并于1999年5月12日进行工商登记备案。2000年4月，公司董事会进行改组，三位股东（公司全部股东）组成新一届董事会，选举麻为董事长兼总经理，另两名董事（股东）任副总经理兼出纳、会计。从2000年麻某任职起至2002年三个经营年度，每间营业房应再交公司综合管理费（含国税）2100元，三年共计12600元，麻均未交付公司。另，2002年4月10日，三位股东对前两年的帐目进行了一次核算，结论显示麻某已为公司垫付各项费用共计52654.57元，三股东在该结算表上均签名确认。2002年5月10日因涉嫌职务侵占，麻某被公安机关立案侦察， 6月14日被刑事拘留。2004年1月5日公诉机关以麻某犯职务侵占罪为由提起公诉。
[判决]：一审法院审理后认为，被告人麻某作为董事长违反公司章程，利用职务之便，将所收回的管理费12600元占为己有，数额较大，构成职务侵占罪。被告人麻某不服，提出上诉。二审法院审理后认为不构成犯罪，判决宣告其无罪。
[评析]：本案被告人麻某最初以一个普通经营户的名义与公司签订租房合同，其后出资成为公司股东，并逐渐走了领导岗位，具有了双重的身分，而这也正是使本案一波三折，审理本案的两级法院作出不同判决的主要原因。二审法院之所以作出无罪判决是基于以下事实和理由：
（1）、从主观上看，被告人麻某早在1998年初即已租赁了两间营业房，一次性将五年的租金20000元悉数交清。

由于朔温公司下属的商贸城是政府招商引资，发展民营经济战略的产物，麻某亦是温州客商，按当时的优惠政策，前期税费俱免。后来才向经营户加收水电费和国税。麻某一直未交该笔费用，有两方面的原因：其一是三位股东（公司管理人员）均存在类似情况，大家都占用公司的营业房而不交公司费用，也均未领取工资；其二，截止2002年4月10日，麻某已为公司垫付各项费用开支等共计52654.57元，远远超过欠交公司的管理费。而本案在案证据既不能直接证明麻某有欲将该笔费用占为己有的图谋，又不能证明其有任何间接地或变相地侵占公司任何财产的蛛丝马迹从而推定其有非法占有该笔款项的故意。即便是恶意拖欠，也不能必须推定为其有“非法占有的目的”，因为完全有可能是出于对互负债务进行“抵销”或“临时周转资金”等目的而暂时不予支付。
（2）、从客观上看，被告人麻某既未利用职务之便，亦无侵占的行为。麻某三年未交公司该笔费用，由于其为租房合同的一方相对人，从签约起其跟公司之间只形成一种民法上的合同关系，这种因租房合同产生的债权债务关系的持续存在并不必然意味着要向刑法上的非法占有本单位财物关系转化。虽然不作为也是侵占的一种行为方式，但本案中的该笔管理费用，因麻某所处的地位和职责分工，要想完成侵占，必须通过积极的作为，即利用自己的职权（审批报销权、经营管理权等）或职务之便进行帐目处理，如虚报冒领，伪造白条平帐或直接指使财会人员造假帐等。也就是说，必须要披上一件“合法”的外衣，借以掩人耳目。而麻某没有实施前述行为之一，其欠交的税费也是纯个人行为，与收取其他经营户交付的租金后扣留而不予交付公司的情形则又有不同，前者根本谈不上犯罪，因此也就不存在侵占，既不是未遂，更不是既遂，因为其对该笔款项的持有，仅仅是一种物理意义上的持有，仍在众股东“视线”范围之内，只有在其利用职权或职务上的影响和便利条件，以一种貌视“合法”的形式占为己有，既具有了法律意义上的充足的支配力，这时，也只有在这时，麻某与公司的欠款关系才得以消灭，取而代之的是转化了的非法占有本单位财物的关系。
（3）、从客体上看，由于麻某在经营管理中为公司垫付税费等各项开支达五万元之巨，其与公司互负债权债务，标的为同一种类，均已到清偿期，依法可以抵销，故本案不存在侵占的客体。另外，该笔欠款在交付公司前，公司只享有债权，不具有所有权，而所有权仍属麻某享有。与麻某收取其他经营户交付的租金不同，后者是以公司的名义收取，带有职务性，对于经营户而言，一经交付麻某即视为已经交付公司。而前者的交付，是向个人即麻某交付，不是向公司交付，其消灭的是次承包者与麻某个人之间的债权债务关系，此时对该笔款项享有所有权的是麻某，而不是公司，故不存在侵占的对象。
（4）、从社会效果的角度看，被告人麻某本为温州客商，在当地政府招商引资的政策下前来投资经商，而造成这样的局面确有其历史的和管理上的原因，并非麻某蓄意造成的。出于支持民营经济发展和为地方政府招商引资而优化投资环境的考虑，也应还温州客商一个公道和清白。
综上，被告人麻某主观上无侵占公司财物的故意，客观上亦未利用职务之便侵占公司财物，根据主客观相一致的原则，其将两间营业房转租后收回的管理费予以扣留而未交付公司的行为不构成犯罪，在与公司抵销结算前，仅是一种合同违约行为，只承担相应的民事责任。二审法院的判决是正确的。


朔州中院 张向阳