摘要: 法院目前在处理农村墓地纠纷时对相关权益仅提供有限保护，原因在于我国尚不承认死后人格权。宪法对人的尊严的保护并不因死亡而立即终止。死者享有的坟墓不受侵犯的权利系从基本权利条款中导出。墓地作为生者祭祀先人之场所，是其宗教信仰自由、文化活动自由得以实现的物质条件。墓地管理人基于处置死者遗体和管理坟墓的义务而对墓地享有“准财产权”。当这些基本权利产生拘束私人的效果时，很容易与墓地所有权发生冲突，因此，可在宪法上确认农村传统宗族墓地归宗族所有，以消除这类冲突，或在民法上确立坟墓役权制度，用以限制墓地所有权，以协调这类冲突。
关键词: 墓地；坟墓；死者尊严；宪法；坟墓役权
死者在法律上虽然不再是自然人，但又经常令世人回忆起他们。那么，死者到底是不是物呢？关于这一点，不仅理论界存在争议，普通百姓的认识也是模棱两可，这直接影响了人们对待死者坟墓的态度。前不久，为扩建“陶行知纪念馆”，南京某街道办事处发布公告，与陶行知墓相邻的7500余座坟必须在25天内迁走；逾期不迁者，将视作无主坟，作深埋处理。由于迁坟时间太短，补偿太低，[1]且一些死者还曾经资助过陶行知办学，因而有村民愤而撕毁了公告。[2]问题是，即使基于公益需要必须迁坟，行政机关应有何依据，遵循什么程序，给予怎样的补偿？农村墓地在解放前还属于死者后代所有，是否因为后来我国宪法规定一切土地公有，死者及其后代对这些墓地就再无权利？政府是否有权将逾期不迁的坟墓视同无主坟，对死者遗骨就地深埋，而无需另行择地安葬？显然，这涉及到身后利益保护的法理难题—如何保护死者的尊严及其后代对墓地的权益。考虑到现行法对这一问题的“沉默”已成为农村坟山纠纷频发的主因，因此，本文首先通过整理38起祖坟纠纷案，揭示目前法院对墓地上相关权益提供保护的现状，然后围绕死者尊严的保护，就墓地所服务的权利以及如何消除或减少墓地上的权利冲突进行探讨，以期为身后利益法律保护问题的解决提供一点参考意见。
考虑到墓地的特殊性在于，人死亡之后，遗体被送进了坟墓，才使坟墓所依附的地基成为墓地，因此，本文对墓地上的权利探讨也相应按照从生到死、从死亡到坟墓、从坟墓到墓地、再到墓地所有权人的逻辑顺序展开。
一、祖坟案例归整：墓地上脆弱的权利
为了解法官在处理农村祖坟纠纷时对墓地上的相关权益提供何种程度的保护，笔者特搜索河南省法院网以及相关新闻报道，结合法官提供的部分案例，一共收集了法院处理的祖坟纠纷案件38起。
在这38起祖坟纠纷案中，有4起为挖坟掘墓刑事案，有4起是因坟山纠纷引起的行政案件，其它30起是因坟山纠纷引起的民事案件。
在4起挖坟掘墓刑事案中，被判侮辱罪2起（一起涉及组织挖掘他人祖坟79座，另一起涉及挖平他人15座祖坟，并将5座祖坟里的骨灰盒挖出）；故意毁坏财物罪1起（炸毁他人祖坟）；盗窃尸体罪1起（挖毁他人祖坟，并将装有骨灰的骨坛盗走收藏）。
在4起行政案件中，因行政机关征地引起的纠纷2起，因行政机关对民事纠纷进行处理而引起的纠纷2起。其中，引起民事纠纷的原因有二：一是在他人祖坟前建寿坟；二是一方将自己母亲葬到他人承包地里，以便与其父亲合葬（其父亲墓地经平整已变为耕地）。[3]
在这30起民事案件中，10起为墓地用途纠纷案，20起为挖坟毁坟侵权案。在10起墓地用途纠纷案中，法院支持经济用途优先的案件有3起（支持在墓地附近建房、修鸭舍，以及基于养猪需要必须迁坟）；支持祭祀用途优先的案件1起；对何者优先未作评判的案件4起；认为墓地所有权人或承包权人有权阻止坟主后人在墓地葬新坟的案件2起。而在数量最多的20起挖坟毁坟侵权案中，6起案件起因于一方葬坟而另一方挖坟；6起起因于建设施工毁坏他人祖坟；4起属于因葬坟引起的祖坟之间的“相邻权”纠纷；因强占他人祖坟地以及用混凝土砌封坟面引起的案件各1起；因墓木死亡引起的案件1起；起因不明的案件有1起。在这20起侵权案中，经法院判决或调解，要求被告赔偿经济损害和精神损失的案件8起；不支持赔偿经济损失，但支持赔偿精神损害的案件有6起；只支持赔偿经济损失的案件为1起；以不构成侵权、证据不足或者原告自己有过错等为由，不支持赔偿损失的案件5起。
通过对38起案件的归整，笔者得出了以下结论。
其一，活人与死人之间的利益冲突越来越需要法律的介入。在38起祖坟案件中，民事案件就占了30起，且有18起案件与经济建设活动有关。这说明在城市化进程日益加快和人口快速膨胀的时代，随着活人与死人争地的现象越来越突出，人们的观念逐步发生变化，传统用来保护死者利益的土地私有制（目前已不存在）以及用来调整活人与死人利益冲突的宗法族规与风俗习惯已经无法发挥作用，因而迫切需要法律介入活人与死人之间的利益冲突。
其二，墓地所有人或承包权人与坟主后代之间的权利界限不明，是导致坟山纠纷发生和裁判结果五花八门的最主要原因。例如，其中有两起案件，案情都是在自家责任地里葬坟，且责任地里都有被告的祖坟地，纠纷都是因双方权利界限不明所引起，被告也都是故意损坏原告祖坟，但其中一起案件判决不予赔偿，另一起案件则判决予以赔偿。另外，从10起墓地用途纠纷案可以看出，当墓地的祭祀用途与经济用途发生冲突时，法院倾向于认为经济用途优先于祭祀用途，或者对这一冲突予以回避，仅在极少数情况下才承认祭祀用途优先于经济用途。
其三，法官就挖坟毁坟行为所侵害的主体与客体的认识缺乏说服力和融贯性，即使对相应的权益予以认可，其保护力度也很弱。在20起挖坟毁坟案的判决中，既支持赔偿经济损害又支持赔偿精神损害的案件只有8起，有6起案件只判决给予精神损害赔偿，且损害赔偿数额都很低，还有5起案件以不构成侵权或者证据不足等为由不支持原告赔偿请求。无论是从4起挖坟掘墓刑事案的定罪来看，还是从挖坟毁坟民事侵权案件中认定构成侵权并有判决要旨的14起案件来看，法官对于挖坟毁坟行为侵犯的是何种权益，认识上存在巨大的差异。例如，法院虽然在这14起案件中都认为挖坟毁坟行为侵犯了生者（原告）的权益，但就侵犯的权益内容而言，有3起案件认为侵犯了原告的特殊财产或者特殊私有财产；有3起案件认为侵犯了原告对已故亲人的情感；分别认为侵犯了原告的祭祀权、名誉权、人格尊严的案件各1起；分别认为侵犯了原告的精神人格权（或精神利益）、合法权益的案件各有2起；笼统地认为对原告造成一定精神损害的案件有2起。其中，有1起案件认为挖坟行为侵犯了原告的4种权益；有4起案件认为侵犯了原告的2种权益。另外，有2起案件认为挖坟行为侵犯了死者人格利益，有1起案件认为侵犯了死者的名誉，有2起案件认为侵犯了原告父母遗骨的完整权，或原告父母坟墓遗骨完整性的合法权益。
调查结果显示，在挖坟毁坟案中，法官大多把死者近亲属或者后代作为受害主体，实际上是认为死者对坟墓不享有权利。应该说，这是民法逻辑上的必然推论，其法律依据是《民法通则》第9条关于“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利”的规定和法释[2001]7号司法解释。根据法释[2001]7号《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第3条的规定，自然人死亡后，其近亲属因为侵害死者姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体、遗骨的侵权行为而遭受精神痛苦，向法院起诉要求侵权人赔偿精神损害的，人民法院应当受理。最高人民法院之所以作出上述解释，可能是因为民法只调整活人之间的社会关系，以及基于对《民法通则》第9条和第10条（“公民的民事权利能力一律平等”）的理解，认为死人不可能与自然人具有平等的民事权利能力，因而不承认人死亡后还有人格权。然而，死者不能与自然人享有同样的民事权利能力的事实，并不能得出死者不能享有任何权利的结论。上述司法解释存在的问题至少有三：其一，虽然承认侵犯死者利益的行为是侵权行为，但只认可因这一侵权行为而遭受精神痛苦的近亲属，才有权要求赔偿精神损害。这不仅使得没有近亲属的死者的利益得不到保护，也使得一两百年前就已进入坟墓的先人遗体或遗骨在受到侵害的情况下，死者及其后人的利益得不到民法的保护。其二，对于玷污坟墓或者挖掘坟墓但未挖到棺材的行为，因为没有侵害到遗体、遗骨，因而死者的利益得不到民法的保护。其三，当侵害死者利益的行为系由死者近亲属实施时，即使是死者生前指定的对其身后利益进行保护的人，也无法通过诉讼制止加害行为。以上表明，民法在身后利益保护上采取依附于生者权利的保护模式，存在严重的保护漏洞和无法解决的难题。这样的漏洞，不仅使得活人与死人争地的战争更加激烈，也使人类的尊严面临严重威胁。[4]
当然，民法学者会争辩说，对于不能纳入民法保护的死者利益可以纳入公共利益范围并由公法加以保护。然而，这种保护模式存在两大缺陷：一是违反了辅助性原则。[5]根据辅助性原则，保护死者利益免受私人侵犯的责任，首先应属于市民社会（如公民可以就自己的身后利益在生前作出安排），仅在市民社会无力承担时，国家才应当介入。显然，将保护死者利益的任务全部交给国家，会给能力有限的国家带来巨大的负担，是一种严重不负责任的做法。二是当国家为了另一种公共利益需要而侵犯死者利益时，将面临没有任何私权利来制约公权力的难题。显然，如果能将死者坟墓不受侵犯的利益通过认可死后人格权来加以保护，那么公法保护模式的两大缺陷就能得以消除。考虑到作为根本法的宪法在构建一国法律体系方面的重要作用，下文将大胆突破传统禁区，从宪法解释的角度，立足权利的利益理论，尝试对这一问题进行探讨。
二、从生到死：宪法对死者尊严的保护
每个人注定要经历从生到死再到坟墓的过程。在人活着时，国家负有维护其尊严和保障其基本权利的义务，那么，在人死之后进入坟墓之前，国家是否因为他（或她）刚刚停止了呼吸，就基于“死人非人”的成见和“以活人为中心”之法治国理论与思考窠臼，认为已经死去的他（或她）不再享有尊严，因而国家就不再负有相应的保护义务呢？答案是否定的。宪法对人的尊严的保护并不因人的死亡而全部终止，相反应认可死后人格权。主要理由有四。
其一，尊重和保护死者的尊严是中国人的传统价值取向。在中国，死者为大、入土为安等根深蒂固的传统观念所表达的都是对死者尊严的尊重。例如，人死之后，其近亲属有义务按照死者的遗愿，为其穿上衣服、鞋子并戴上帽子，然后装殓进棺材，再送入坟墓。在这一过程中，死者遗体处于一种不可冒犯、不可亵渎的状态。就如同活人穿在身上的衣服是其人格尊严的物质保障一样，此时死者的衣服、棺材和坟墓也同样服务于保护死者尊严的目的，不容侵犯。无论是目前政府要求有关人员在“遗体处理时要严格遵守操作规程，要尊重死者尊严”，[6]还是历代统治者规定挖坟掘墓属于重罪，都是为了尊重和保护死者的尊严。
其二，保护人的尊严是高于一切的宪法价值，是具有支配力的法伦理，本身就包括了对死者尊严的保护。在德国的Mephisto案中，[7]联邦宪法法院认为，人之所以有尊严，完全取决于其之现存在（per-sonsein），即使是在人死之后，人性尊严也受保障，也是高于一切的宪法价值。德国大量判例认为人的尊严在死后也要保护的主要依据是德国《基本法》第1条第1款关于“人性尊严不容侵犯”的规定。其论证的主要理由是：“只有个人可信赖其人格形象在死后能得到基本保护，并在此期待中生活，其生前的人格尊严和个性自由发展才能得到充分的保护。”[8]依据我国《宪法》规定，“尊重和保障人权”是一切国家机关必须履行的义务，而其核心是保护人的尊严。人的尊严的核心是人的自治与自决，[9]即对自己生活的自我决定权。因此，国家必须尊重每个人在追求自身生存价值过程中的意愿，包括一个人现时的意愿和过去的意愿。当死者通过生前的安排，让自己尚未实现的人生价值在死后得以实现时，国家理当尊重和尊敬死者的遗愿。这就说明死者作为一个符号存在，依然可以是人的价值生命的承担者，也有人格和尊严，值得尊敬。将人的尊严反射到死者的尊严上，则体现为死者对自己遗存的自主处置权。因此，除非死者生前同意，否则任何人不得割取其尸体上的器官，不得将其尸体用于医学研究，不得挖掘其坟墓，不得实施有损其身后人格形象的行为，且国家应对此负有保障义务。
其三，许多死后利益对于维护死者的尊严至关重要，因而应通过法律拟制让死者“复活”，并让其享有人格权。因人的死亡而不能继续存在的利益，主要是经验性的利益（如不遭受痛苦的利益）与行为利益，[10]而其他利益，如作为受他人喜爱或尊敬的客体的利益、其允诺不被违背的利益以及个人的隐私和良好声誉受尊重、生前有关自己身体或财产处置的决定受尊重、作为具有某种特征的人在死后被保存或记忆等利益，并不因死亡而立即消失。[11]这些完全独立于死者近亲属及其后代的利益，对于构筑死者的人格形象和维护死者的尊严至关重要，且正如本文中38个祖坟案件所反映的，仅仅保护人活着时的人格权不能为公民人格权提供充分保护，因此有必要认可死后人格权。例如，为确保著作权人人生价值的实现，我国《著作权法》第10条和第37条对其死后人格权作出了规定。由于死者的姓名、名誉、生前的肖像、签名、表演等与一个人的个性和形象有关的特征，一旦被死者近亲属或者他人用于商业目的，就可能出现对死者的虚假描述或者暗示，或者出现虽然真实但让死者没有面子的描述或者暗示，因此，为维护死者的形象与尊严，激励生者，控制活人行为，阻止不当得利和欺诈性商业行为，[12]美国肯塔基州的法律就明确规定，一个人对上述与自己个性形成有关的因素所享有的权利，并不因死亡而终止。[13]加利福尼亚州法律也专章对属于死者的权利作出了类似规定。[14]
其四，通过死者生前指定的人，或者其近亲属或后代，或者国家指定的人，代为行使死后人格权，可以解决死人不可能采取行动的问题。例如，美国在解决两百多年前被废弃的墓地问题时，因为无人具有代表这些被埋葬者利益的可能性，因而法院最后为死者指定了坟墓役权的接管人或受托人，并向其支付报酬，或者确定由来自宗教团体等社会团体的志愿者作为接管人，[15]并由其在处理活人与死人利益冲突的行政程序或者司法程序中代替死者主张利益。
由上可见，死者虽无行为能力，也不能与活人一样具有完全的权利能力，但具有部分的权利能力，或者说其权利能够以托管的形式分配给其亲属或生前指定的人。[16]此种“人格残存说”之见解，已成为目前德国之通说，[17]反映在宪法上，就意味着国家有义务为保障死者尊严而认可死后人格权。
三、从死亡到坟墓：死者坟墓不受侵犯的权利
人与野兽不同：兽虽必死，但死而不埋，只有人必死，而且必埋。这种安葬礼仪表明了人类固有的尊严以及对死者尊严的尊重。
乌兰察布市人民政府关于印发乌兰察布市城市规划管理办法的通知
内蒙古自治区乌兰察布市人民政府
乌兰察布市人民政府关于印发乌兰察布市城市规划管理办法的通知
乌政发［2005］151号
各旗县市区人民政府，市直各单位：
《乌兰察布市城市规划管理办法》已经市一届人大常委会第八次会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○五年十一月二日
乌兰察布市城市规划管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强乌兰察布市城市规划编制和管理工作，保障我市城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法《和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 在我市行政区域内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行各项建设，必须遵守本办法。
第三条 本办法所称城市规划区，是指经批准实施的城镇总体规划确定的城市规划区范围。
第四条 旗县以上人民政府的城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划管理工作。
城市规划管理主要实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证制度。
第五条 城市规划的编制、建设项目的规划审批、违章建设项目的查处情况应向社会公开。
第六条 城市开发建设必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设和基础设施建设先行的原则。
城市的开发建设必须重视风景名胜的保护和环境保护。
城市开发建设必须坚持节约土地的原则。
城市总体规划要与土地利用等规划相协调。
第二章 城市规划的编制和审批
第七条 设市城市的总体规划由市人民政府负责组织编制，并经市人民代表大会或其常务委员会审查通过后，报自治区人民政府审批。
旗县人民政府所在地镇的总体规划由旗县人民政府负责组织编制，经旗县人民代表大会或其常务委员会审查通过，报市人民政府审批，并报自治区规划行政主管部门备案。
其它建制镇总体规划由所在地人民政府组织编制，报所在地旗县人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
城镇总体规划在报批前，要组织专家进行评审，并广泛征求群众意见。
第八条 设市城市的分区规划和控制性详细规划由市人民政府授权市规划行政主管部门负责组织编制，报市人民政府审查批准，修建性详细规划由市规划行政主管部门审批。
旗县人民政府所在地镇的详细规划，由旗县城市规划行政主管部门组织编制，报旗县人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
其他建制镇的详细规划，由所在地人民政府组织编制，报旗县人民政府审批，并报市规划行政主管部门备案。
第九条 位于城市规划区范围内用地规模较大的单位，必须根据需要单独编制修建性详细规划，作为申请建设的依据。
第十条 驻市（镇）的一切单位都应当配合城市总体规划的编制工作，并有责任无偿提供编制过程中所需的各项资料。
第十一条 进行城市规划编制与设计的单位，必须具备相应的规划设计资质。
境外规划设计单位在乌兰察布市行政区域内编制城市规划，须到市规划行政主管部门备案。
第十二条 城市规划编制的深度与内容要求，必须符合国家颁布的《城市规划编制办法》及其它技术规定。
第十三条 城市总体规划经批准后必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须严格按照法律、法规规定的编制程序和审批程序办理。其中局部调整的总体规划，报同级人民代表大会或其常务委员会和原批准机关备案；重大变更的总体规划，应经同级人民代表大会或其常务委员会审查通过后，报原批准机关审批。
局部调整是指由于城市人口规模的变更需要适当扩大城市建设用地，某些用地功能或道路宽度、走向等在不违背总体布局基本原则前提下进行的调整，对近期建设规划的内容和开发程序的调整等局部性的变更。
重大变更是指由于城市产业结构的调整，城市人口规模的大幅度改变，以及城市铁路枢纽和其它大型建设项目等的调整，造成城市性质、空间发展方向和总体布局的重大变化，对城市总体规划所必须进行的重大修改。
第三章 城市建设项目选址规划管理
第十四条 在城市规划区内新建项目需要申请使用土地、扩建项目需要使用本单位以外土地(包括临时用地)或改变建设用地性质的建设项目 ,其立项报告或设计任务书在报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门核发的选址意见书。选址意见书的核发，按照国家有关规定和管理权限进行。
第十五条 建设项目选址意见书受理程序：
（一）建设单位持有关图纸、资料向城市规划行政主管部门提出定点申请。大中型建设项目，应当事先委托有相应资质的规划设计单位提出选址论证等；
（二） 建设单位持建设项目选址申请书及城市规划行政主管部门提出的建设项目选址意见函，报城市计划部门审批；
（三）建设单位持城市计划主管部门对项目建议书的批复文件或其它批准文件到城市规划行政主管部门办理相关手续；
（四）城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书并提出规划设计条件。
第十六条 办理建设项目选址意见书需提供的文件和图纸：
（一）建设单位出具的申报委托书和填写完整并加盖单位印章的建设项目选址申请书；
（二）城市计划行政主管部门对项目建议书或有关的批复文件原件；
（三）建设单位新征（占）用地申请文件、选址要求及拟建项目情况说明和拟选址地形图；
（四）依法需要进行环境影响评价的建设项目，需持经相应环保部门批准的环境影响评价文件；
（五）需提供的其他资料。
第十七条 建设项目规划选址的主要依据：
（一） 经批准的城市总体规划、详细规划；
（二）经批准的项目建议书或有关文件；
（三）建设项目与城市规划布局的协调；
（四）建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调；
（五）建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调；
（六）建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。
第十八条 各项建设工程的选址、定界必须符合城市规划，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调发挥。
第十九条 对于符合城市规划要求的项目，城市规划行政主管部门应在20天内核发选址意见书（特殊情况可延长10个工作日）；对于不符合城市规划的选址，应当说明理由，给予明确答复，不得无故拖延。
第四章 城市建设用地规划管理
第二十条 凡在城市规划区内申请建设用地的单位或个人，要按规定向城市规划行政主管部门申请领取建设用地规划许可证。
第二十一条 建设用地规划许可证受理程序：
（一）建设单位或个人持批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出用地申请；
（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划的要求，经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，向建设单位或个人提供建设用地规划设计条件，并发给建设用地规划许可证申请书；
（三）城市规划行政主管部门审查建设单位或个人提交的申请书和规划设计总图，确定用地位置和界限，核发建设用地规划许可证（副本）；
（四） 建设单位和个人在领取建设用地规划许可证（副本）后,向土地行政主管部门申请办理土地使用审批手续；
（五） 建设单位或个人在办理建设用地的审批过程中，如确需改变建设用地位置和界限时，需经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续；
（六）办理建设用地规划许可证(正本)。
第二十二条 办理建设用地规划许可证需提供的文件和图纸：
（一）建设项目选址意见书和附图（复印件）；
（二）需立项的项目应有城市计划行政主管部门批准的立项报告、可行性研究报告或其它批准文件；
（三）新征（占）集体用地的建设项目，须有城市乡镇级人民政府的书面同意证明；新征（占）国有土地的建设项目，需有县以上城市国土资源主管部门的批准文件原件（包括转让合同）；
（四）拟建项目设计方案图纸（含各项经济技术指标）；
（五）标明新征（占）用地位置、范围的地形图（1：500—1：2000）；
（六）测绘或定桩成果；
（七）需提供的其他资料。
第二十三条 城市规划行政主管部门在接到建设单位或个人提交的计划等部门的批准文件、建设用地规划许可证申请书及建设用地平面位置范围图之日起，10个工作日内作出是否符合城市规划要求的答复。对于符合条件的用地项目，在10个工作日内核发建设用地规划许可证(副本)；对于需分期使用建设用地的，要分期核发建设用地规划许可证(副本)。
建设用地规划许可证(副本)有效期六个月，超过六个月须到原发证机关办理延期手续，延期从发证之日起不得超过两年。凡在规定时间内未办理延期手续的，建设用地规划许可证(副本)自行作废。
建设工程开工后，在10个工作日内核发建设用地规划许可证(正本)。
第二十四条 在城市规划区内通过招标、拍卖、挂牌等方式进行国有土地使用权出让和转让，必须附具城市规划行政主管部门提供的规划设计条件及附图。通过出让获得的土地使用权再转让时，受让方应当遵守原出让合同附具的规划设计条件，并由受让方向城市规划行政主管部门办理登记手续。受让方如需改变原规划设计条件，应当先经城市规划行政主管部门批准。
第二十五条 在城市规划区内拍卖的建设用地应先编制控制性详细规划并按规定批准后，在详细规划的指导下进行。
第二十六条 城市规划确定的绿地、公共活动用地、文教体育用地必须严格保护，任何单位和个人不得侵占或改变其使用性质。
第二十七条 在城市规划区内，建设单位或个人需要临时使用土地时，应向城市规划行政主管部门提出申请，办理临时用地规划许可证。禁止在临时用地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。临时用地最长期限为二年。临时用地期满或因国家建设需要提前收回的，用地单位或个人应在规定时间内无条件清退场地。
临时用地必须服从城市规划实施的需要。
第二十八条 任何单位和个人都必须服从市及旗县人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。对征而不用、多征未用闲置时间超过两年的建设用地，城市人民政府可以重新规划使用。
第二十九条 在城市规划区范围内挖取砂石土方、围填水面和设置废渣、垃圾土堆，以及从事其它改变地形地貌活动的单位或个人，必须经城市规划行政主管部门批准后，方可进行。
第五章 城市建设工程规划管理
第三十条 在城市规划区内新建、扩建、改建及外装修各项建筑物、构筑物，必须报城市规划行政主管部门审批并申请领取建设工程规划许可证。
第三十一条 建设工程规划许可证受理程序：
（一）建设单位或个人持建设项目批准文件和建设用地规划许
可证等有关文件和图纸向城市规划行政主管部门提出建设申请，并填写建设工程规划许可证申请书；
（二）经审核认为符合受理条件的，即进行现场踏勘；
（三）城市规划行政主管部门根据城市规划，提出建设工程规划设计要求，建设单位或个人根据要求委托具有相应资质的单位进行勘察设计；
（四）城市规划行政主管部门审查建设项目设计方案，并发放建设工程方案审定通知书；
（五） 城市规划行政主管部门确认建设工程施工图符合城市规划要求，签订建设工程档案报送责任书并缴纳有关规费后，核发建设工程规划许可证（副本）；
（六） 建设单位或个人持建设工程规划许可证(副本)和其它
有关批准文件，经城市规划行政主管部门现场放验线，并核发建设工程放验线单后，方可正式施工。
第三十二条 办理建设工程规划许可证需提供的文件和图纸：
（一）建设项目选址意见书、建设用地规划许可证（含附件、附图）、国有土地使用权证复印件；
（二）计划等有关行政主管部门的批准文件；
（三）建设工程施工图纸（包括总平面图、建筑平、立、剖面图、基础图、效果图及设计说明）；
（四）建设项目设计任务书批准文件、建设项目初步设计批准文件；
（五）需提供的其它资料。
第三十三条 建设工程必须遵守下列规定：
（一） 符合规定的建筑密度、建筑容积率、绿化率、建筑高度、建筑间距、建筑红线等退让距离及确定的拆迁范围；
（二）居住组团及居住小区应按规定的定额指标配置各项公共服务设施；
（三）涉及文物古迹、环境保护以及消防等要求应符合有关法律法规的规定；
（四）公共建筑必须按规定设置相应容量的停车泊位；
（五）沿街建筑的门厅、踏步、橱窗、雨蓬、检查井、化粪池等不得占压道路红线；沿城市规划主要道路两侧不准布置锅炉房、烟囱、烧火间等有碍市容的建筑物和构筑物；不准建实体围墙，围墙须采用绿篱或栅栏，要求透景、美观；
（六）位于城市道路交叉口处的建筑物，应当满足道路交通安全视距要求；
（七）沿铁路、河道、架空电力线和地下管线的建筑物，后退规划控制红线的距离必须符合有关专业技术标准；
（八）符合城市规划技术规定及其它要求。
第三十四条 对于符合规划要求的建设工程，城市规划行政主管部门自收到申报文件和有关资料起20个工作日内核发建设工程规划许可证（副本）。建设单位在领取建设工程规划许可证（副本）6个月内未开工的，可以向原批准机关申请办理延期手续，逾期未开工、也不办理延期手续的，建设工程规划许可证（副本）及其附件自行失效。
第三十五条 建设工程开工后，因特殊原因中途停工的工程，第二年度要求继续施工的，须持原批准机关文件和已发的建设工程规划许可证（副本）及其年度计划，办理续建手续。
第三十六条 建设工程设计单位必须严格按照城市规划行政主管部门核发的建设工程规划设计要求进行设计，设计图纸和文件必须符合设计规范、设计标准。
第三十七条 城市规划行政主管部门应参加建设工程竣工验收，建设单位在竣工验收六个月内，将完整的竣工资料报送规划部门，取得建设工程规划许可证（正本）。凡没有取得建设工程规划许可证（正本）的建设工程，城市房产管理部门不得进行房屋产权登记。
第三十八条 已有建筑需加层的，除符合城市规划要求外，必须由具有相应设计资质的单位对原建筑结构的承受安全情况出具鉴定书。
第三十九条 设置户外广告牌、宣传牌（栏）、雕塑和其它建筑小品等，由城市规划行政主管部门会同有关部门按照城市规划要求确定其位置，并提出设计要求。
第四十条 任何单位或个人在城市规划区内进行临时建设，应向城市规划行政主管部门提出申请，经审查同意后，核发临时建设工程规划许可证。
在城市重要道路两侧以及对城市市容影响较大的地区，一般不得审批临时性建设工程。
临时建设使用期限不超过两年，临时建设期满后，继续使用的，在期满前两个月须办理延期手续。
临时性建设工程不得影响城市规划的实施，在城市开发建设需要时，必须无偿拆除。
第六章 城市市政公用设施规划管理
第四十一条 在城市规划区内新建、改建、扩建各类市政设施，必须向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证，方可进行建设。
第四十二条 市政公用设施建设工程规划许可证受理程序：
（一）建设单位提出申请并报送有关批准文件；
（二）建设单位按照规划部门提出的市政公用设施建设工程规划设计要求，进行工程方案设计；
（三）审核工程设计方案并视需要征求有关主管部门的意见，发放建设工程方案审定通知书；
（四）建设单位缴纳有关规费 ，签订档案报送责任书后，由规划行政主管部门在20个工作日内核发建设工程规划许可证(副本)。建设单位持建设工程规划许可证(副本)经城市规划行政主管部门放验线后开工建设；
（五）建设单位经验收合格并报送完整的竣工档案资料后，由规划行政主管部门在10个工作日内核发建设工程规划许可证（正本）。
第四十三条 办理市政公用设施建设工程规划许可证需提供的文件和图纸：
（一）需立项的建设项目应有城市计划部门批准的建设计划；
（二）大中型市政项目应有初步设计审查批准文件；
（三）重大项目（如城市主干路以上的道路工程、轨道交通工程、重要管线等）应有工程设计专家评审意见和主管部门的批准文件；
（四）施工图（含概预算）及平面图。
第四十四条 在城市规划区范围内进行的道路、桥梁、涵洞、河道、铁路、杆线、管线以及其它各类市政公用设施工程，必须符合城市各项专业规划。
第四十五条 在城市规划住宅区的市政设施应设置在隐蔽位置,煤气调压站、换热站、变电站、垃圾收集站等配套设施，必须服从整体景观规划要求。
第七章 规划实施的监督检查
第四十六条 城市规划行政主管部门应当依法对城市规划区范围内城市规划实施情况进行监督检查。
第四十七条 各级人民政府要加强对城市规划的实施管理，定期检查城市规划的实施情况，并向同级人民代表大会或其常务委员会报告。
第四十八条 建设单位或者个人，必须按照建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证规定的内容和要求进行建设，不得擅自变更，确需变更的，须经原批准部门同意。
第四十九条 城市规划行政主管部门要参加城市规划区范围内的建设工程的竣工验收工作，负责对有关建设工程是否符合建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的要求进行检查验收。
第五十条 建设单位或个人必须在建设工程竣工验收后的十五日内，将与建设工程有关的临时建（构）筑物自行拆除。
第五十一条 任何单位和个人都有遵守城市规划，服从规划管理的义务，并有对城市规划工作提出建议，监督城市规划实施，对违反城市规划行为进行检举和控告的权利。
第五十二条 城市规划行政主管部门应当制定受理群众检举与申诉的工作制度，并向社会公开。
第八章 责任
五十三条 在城市规划区范围内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件占用土地的，批准文件无效；已经占用的土地由城市规划行政主管部门报请县级以上城市人民政府责令退回。对于违法占用土地已经形成的各种建筑物、构筑物和其他设施，城市规划行政主管部门要根据具体情况处以限期拆除或没收的处罚；对于破坏城市原有地形地貌和环境的，要责令有关当人事限期恢复原状。
第五十四条 在城市规划区内未取得或者违反建设工程规划许可证进行建设的，城市规划行政主管部门视情节轻重给予处罚：
（一）严重影响城市规划的建设工程，责令建设单位或者个人停止建设，并限期拆除。拒不拆除的，可强制执行。拆除的费用由违反规划的建设单位或者个人承担。
（二）影响城市规划尚可采取改正措施的建设工程，责令建设单位或者个人限期改正，并可处以违法建设工程总造价百分之三以下的罚款。
第五十五条 被责令停止建设的工程不得以任何借口擅自继续施工，对于擅自继续施工的，城市规划行政主管部门有权采取措施强行制止，并对继续施工的部分予以强行拆除。
第五十六条 对于违法建设单位的直接责任人员，城市规划行政主管部门可以责成其所在单位或者上级机关给予行政或经济处罚。
第五十七条 对阻碍城市规划行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定进行处罚。
第五十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定之日起六十日内，向该部门的本级人民政府申请行政复议或者向该部门上一级行政主管部门申请行政复议。
第五十九条 城市规划行政主管部门的工作人员，如有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取贿赂的，由所在单位给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第九章 附 则
第六十条 对于本办法所涉及的有关城市规划建设的容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、建筑间距等技术规定，由乌兰察布市规划行政主管部门负责制定，报市人民政府批准后执行。
第六十一条 本办法由乌兰察布市规划行政主管部门负责解释。
第六十二条 本办法自公布之日起施行。
