东莞市城市房屋拆迁管理办法
广东省东莞市人民政府
东府[2004]192号
关于印发经修订的《东莞市城市房屋拆迁管理办法》的通知
各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
《东莞市城市房屋拆迁管理办法》业经东莞市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2004年9月30日修订，并于2004年10月2日予以公布。现印发给你们，请组织实施。
东莞市人民政府
二○○四年十月二十七日
东莞市城市房屋拆迁管理办法
(2004年9月30日东莞市第十三届人民代表大会
常务委员会第三次会议通过)
第一章 总 则
第一条 为了加强对本市城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。
第三条 城市房屋拆迁应当遵循科学发展观，全面、协调、可持续发展的原则，符合城市规划，有利于城市旧区改造，节约资源，改善生态环境，保护文物古迹。
第四条 拆迁人应当依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。
本办法所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。
本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
第五条 市城建规划局是市房屋拆迁管理部门，负责对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理。市发展计划、建设、房管、土地管理、公安、工商行政管理、文化、教育、民政、市政、税务、环境保护、交通、劳动、卫生等有关部门应当按照各自职责，协同实施本办法。
第二章 拆迁管理
第六条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。
第七条 申领房屋拆迁许可证的，应当向市房屋拆迁管理部门提交下列资料：
（一）建设项目批准文件；
（二）建设用地规划许可证；
（三）国有土地使用权批准文件；
（四）城市房屋拆迁资格证书；
（五）拆迁计划和拆迁方案；
（六）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金专用帐户的存款证明。
（七）产权自有、未设定抵押权的补偿安置用房证明。
前款第六项规定的补偿安置资金存款证明的金额不得低于补偿安置资金总额的60%。该存款金额与前款第七项规定的补偿安置用房价值之和不得低于补偿安置资金总额。补偿安置资金存款证明的金额达到补偿安置资金总额的，可以不提供补偿安置用房证明。
拆迁补偿安置资金总额的核定办法，由市人民政府另行制定。
市房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查。经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证；不符合条件的，应当作出不予颁发房屋拆迁许可证的决定，并且书面说明理由。
第八条 市房屋拆迁管理部门在颁发房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁公告在实施拆迁的区域内张贴，并且在公开发行的报纸上刊登。
房屋拆迁公告应当包括下列内容：
（一）拆迁的目的和依据；
（二）拆迁的地点和范围；
（三）拆迁期限；
（四）拆迁人、拆迁人委托的拆迁单位的名称；
（五）达不成拆迁补偿安置协议的法律救济途径；
（六）索取拆迁相关资料的地点；
（七）其他应当公告的事项。
因城市规划调整需改变拆迁范围的，市房屋拆迁管理部门应当书面通知拆迁人。拆迁人应当自接到书面通知之日起7日内，到市房屋拆迁管理部门办理有关变更房屋拆迁许可证的手续。市房屋拆迁管理部门应当将变更后的拆迁范围予以公告。
第九条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。
需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向市房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；市房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。
第十条 市房屋拆迁管理部门负责拆迁单位资格的审查、发证和管理工作。
第十一条 拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。
市房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。
第十二条 拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报市房屋拆迁管理部门备案。
被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。
第十三条 拆迁人或者接受拆迁委托的单位应当严格执行法律法规有关拆除施工安全管理的规定，所有拆迁项目工程，要通过招标投标或委托的方式交由具有相应资质的施工单位拆除。
自行拆迁的拆迁人或者接受拆迁委托的单位应当在拆除工程施工15日前，将工程拆除施工组织方案报市房屋拆迁管理部门备案。
在房屋拆迁公告发布之日起至拆迁工作完毕止，拆迁范围内房屋的结构和附属设施的安全责任由拆迁人承担，但因使用人、使用人以外的第三人的原因和不可抗力引起的除外。
第十四条 拆迁期间，拆迁人应当保障尚未搬迁的被拆迁人、房屋承租人原有的供水、供电等基本生活条件。
市房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁人的监督，切实保障被拆迁人的基本生活条件。
第十五条 自房屋拆迁公告公布之日起，拆迁范围内的单位和个人，不得在拆迁范围内进行下列活动，并且不得以此作为拆迁补偿的依据：
（一）新建、扩建、改建、装修房屋；
（二）改变房屋和土地用途；
（三）租赁房屋。
市房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经市房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。
第十六条 拆迁人与被拆迁人应当依法订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当包括以下内容：
（一）被拆迁房屋的建筑面积及价格金额；
（二）拆迁补偿方式；
（三）搬迁期限；
（四）违约责任；
（五）当事人需要约定的其他事项。
拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。
第十七条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。
第十八条 实行房屋产权调换的，拆迁补偿安置协议除本办法第十六条所列内容外，还应当包括补偿安置用房的权属证明、有关规划资料、价格金额、面积、地点、楼层、差价款的支付方式和期限等事项。
实行货币补偿的，拆迁补偿安置协议除本办法第十六条所列内容外，还应当包括货币补偿款的支付方式和期限。
拆迁人应当自拆迁补偿安置协议订立之日起30日内，将拆迁补偿安置协议报市房屋拆迁管理部门备案。
第十九条 被拆迁人、房屋承租人凭拆迁补偿安置协议向公安、邮政、电信、市政、教育、工商行政管理、税务等部门或者单位申请办理户口迁移、邮件传递、电话迁移、供水、供电、转学、转托以及变更营业地址或注销营业执照、变更税务登记等手续，相关部门或者单位应当依法按照有关规定办理。
第二十条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。
第二十一条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市房屋拆迁管理部门裁决。市房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由市人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依法已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
第二十二条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由市房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全和拆迁补偿款的提存公证。
第二十三条 拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。
第二十四条 尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经市房屋拆迁管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起30日内予以公告。
第二十五条 拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当存入金融机构的专用帐户，全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。
市房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
第二十六条 被拆迁人选择产权调换的，拆迁人应当提供产权自有的补偿安置用房供被拆迁人选择，所提供的补偿安置用房应当符合国家质量安全标准和本市规划配套要求，房屋的区位应当充分考虑方便被拆迁人的工作、生活。
在拆迁补偿安置完成前，拆迁人不得转让、抵押、租赁补偿安置用房，有关部门应当暂停办理该房屋的相关手续。
第二十七条 市房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。
第三章 拆迁补偿与安置
第二十八条 拆迁人应当依法对被拆迁人给予补偿。
拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。
第二十九条 被拆迁人可以选择拆迁补偿方式，但拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。
第三十条 被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积、结构、质量等因素，以房地产市场评估价格确定，评估时点以房屋拆迁公告发布之日为准。
因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿，补偿标准由市人民政府另行制定。
被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由市人民政府另行制定。
第三十一条 被拆迁房屋和补偿安置用房的价格，由拆迁人和被拆迁人协商确定。拆迁人和被拆迁人协商不能达成协议的，可以共同或者分别委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评估。共同委托不成或者对分别委托评估的结果有异议的，经拆迁当事人申请，可以由市房屋拆迁管理部门采用随机抽取的方式确定房地产评估机构进行评估，评估结果作为补偿安置的依据。
拆迁当事人对评估结果有异议的，可以向原评估机构书面申请复核估价；对复核结果有异议的，可以向市房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。
拆迁房屋的评估技术规范、评估争议处理程序和有关管理规范，由市房屋拆迁管理部门会同市房产管理部门制订。
具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构，由市房屋拆迁管理部门会同市房产管理部门定期公布。
第三十二条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清差价。
实行货币补偿，或者实行产权调换，拆迁人需补房屋差价的，应当在被拆迁人搬迁前一次性支付补偿款或者差价款。
由被拆迁人向拆迁人支付所调换房屋差价的，被拆迁人可以分期付款，首期付款不低于差价总额的30%。
第三十三条 拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。
第三十四条 在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内，有以下情形之一的房屋，可以由市房产管理部门代管：
（一）产权不明晰的；
（二）所有人死亡并且尚无法确定继承人的；
（三）所有人下落不明又无合法代理人的。
拆迁由房产管理部门代管的房屋，拆迁人应当与代管人签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当公证。被拆迁房屋应当依法办理证据保全。
被代管房屋的所有人出现或者继承人确定的，市房产管理部门应当将产权调换的房屋或者货币补偿款及其银行利息返还该所有人或者继承人。
第三十五条 拆除设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。
第三十六条 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。
在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。
搬迁补助费和临时安置补助费的标准由市人民政府另行制定。
第三十七条 拆迁人不得擅自延长过渡期限，周转房的使用人应当按时腾退周转房。
因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费；对周转房的使用人，应当自逾期之月起付给临时安置补助费。
第三十八条 拆迁人应当收回被拆迁房屋相关的权属证书，在拆迁完毕后到有关部门办理注销手续，有关部门应当及时给予办理。
实行产权调换的，拆迁人应当为被拆迁人办理所调换房屋的产权登记手续。市房产管理部门应当及时给予办理。
第四章 罚 则
第三十九条 违反本办法规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由市房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。
第四十条 拆迁人违反本办法的规定，以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由市房屋拆迁管理部门吊销房屋拆迁许可证，并处拆迁补偿安置资金1%以上3%以下的罚款。
第四十一条 拆迁人违反本办法的规定，有下列行为之一的，由市房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3%以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证：
（一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；
（二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；
（三）擅自延长拆迁期限的。
第四十二条 接受委托的拆迁单位违反本办法的规定，转让拆迁业务的，由市房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25%以上50%以下的罚款；将拆迁业务转让给不具有拆迁资格的单位或者个人的，还应当交由市工商行政管理部门及其他有关部门依法处理。
市房屋拆迁管理部门查处不具有拆迁资格的单位或者个人，发现已经进场实施拆迁的，可要求当地有关部门协助。
第四十三条 房地产评估机构或评估人员违规评估被拆迁房屋的，或者被随机抽中后不履行评估职责的，由市房屋拆迁管理部门交由市房地产管理部门查处。
第四十四条 市房屋拆迁管理部门违反本办法规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第四十五条 本办法自2004年11月1日起施行。1996年1月11日东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《东莞市城市房屋拆迁管理办法》同时废止。
城市房屋权属登记行政案件的探析
于树军
《中华人民共和国物权法》规定，不动产房屋权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故城市房屋权属登记，是房屋权属法律化的重要标志。近年来，随着市场经济的发展和城市建设改造步伐的加快，房地产开发利用和房地产权益保护问题越来越引起人们的关注，房屋权属登记类行政案件亦日益增多。此类案件大都与民事案件相关联，相关法律规范又不是很完善，各地法院在审判实践中的做法也存在较大差异。 房产登记行为穿行于民事与行政之间，长期困扰着司法实践。由于学界对与此相关的理论问题存在较大争议，再加之立法的缺憾，在审判工作中也就相应形成了对这一问题的不同处理意见和不同裁判结果。对我市辖区2005—2009年6月受理的行政诉讼案件进行统计，涉及城市房屋权属登记案件104件，占受理案件总数的21%。房屋权属登记案件判决撤销具体行政行为和确认违法的41件，占此类案件总数的40%；判决维持的50件，占此类案件总数的48%。笔者通过走访调查，认真查阅卷宗，就房屋权属登记和我市法院几年来审理的涉及城市房屋权属登记行政诉讼案件的有关问题谈以下几点看法，以共各位同仁商榷。
一、城市房屋权属登记行为的内容、性质及分类
1. 房屋权属登记的内容。建设部2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第二条规定，“本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。即指城市房地产管理部门根据房屋权利人的申请，依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。
2.房屋权属登记的性质。笔者认为，房屋权属登记行为是房屋登记机关依权利人申请而作出的行政确认行为，是可诉的具体行政行为。根据行政法原理，行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为，包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请，对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记，从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。首先，房屋权属登记行为是房屋管理机关作为行政机关应权利人的申请作出的行为，是房产管理部门实施的行政行为。该登记行政行为是对房屋权属的法律关系的确认，是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。而行政确认正是对行政相对人的法律地位和义务的确定或否定，其直接对象是那些与行政相对人的法律地位和权利义务紧密相关的特定法律事实或法律关系。其次，该登记行为是为了实现行政管理目的而进行，体现了国家管理房屋事务的行政目的，通过登记制度维护房屋交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系，但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。在房屋权属登记过程中，无论是基于民事行为、行政行为亦或司法行为，房屋权属登记都是对产权归属关系的行政确认，房屋登记主管部门通过向权利申请人颁发房屋证书证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性的有效明。
3.房屋权属登记的分类
（1）总登记。总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时，经县级以上地方人民政府批准，可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。
（2）初始登记。初始登记是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，其所有人向登记机关申请办理的房屋权属登记亦称为初始登记。进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。这样才能作到登记行为事实清楚、证据确实、充分。
（3）转移登记。转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。
（4）变更登记。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等等。
（5）他项权利登记。他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。
（6）注销登记。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。
二、城市房屋权属登记案件的司法审查
以上所列举的各类房屋登记行为，权利人或利害关系人对房屋登记管理部门的行政行为不服，均有权向法院提起行政诉讼，接受法院的司法审查。司法审查标准是人民法院对行政行为的合法性作出最终评价的准则。由于房屋权属登记案件往往法律关系复杂，加之法律法规对此规定过于笼统，因而实践中对这类案件的审查标准一直存有争议。
目前，登记机关颁发房屋所有权证所适用的法律依据主要是《城市房地产管理法》。另外，《中华人民共和国担保法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》、国务院《城市私有房屋管理条例》等法律、法规对办理房屋的初始登记、变更登记、转移登记、他项权利登记及登记程序等方面的规定，均是人民法院审查房产登记行为适用法律方面是否合法的审查内容。大体而言，前述法律规范中对房产登记的条件主要设置了以下四个方面的内容：一是申请人资格及相应的证明文件；二是与登记内容相关的房产证件和其他证件；三是必要的房屋权属清楚、无争议的证明文件；四是是否存在违反法律法规强制性规定或公共利益，应不予登记的情形。上述内容简言之为证件齐全、权属清楚、无争议。房产登记机关在登记程序中的审查即为依据上述条件进行的形式审查。
已经颁布实施的《物权法》第十二条规定，不动产登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。该条还规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。该条中的“查验”，是既要查又要验的意思，登记机关应当尽到审慎的义务，在最大程度上保证登记的真实性。比如，大量的房屋登记诸如转让、抵押，房产证是当事人必须提供的。在目前房产证造假情况较严重的情况下，对于房产证的真实性，登记机构就必须查明。因为房产证是由登记机构发出的，审查房产证的真伪对于登记机构来说没有任何困难。比如一个案件中，一处房屋出现两个房产证，结果两个房产证持证人都持证办理了抵押，造成抵押权无效，抵押权人造成了重大损失，那么，登记机构肯定负有审查不严的责任。笔者认为房产管理部门在作出行政登记行为时，只是根据当事人提供的申请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质上的确认，至于当事人之间的纠纷，房产管理部门更无权进行裁决，不能加大房产部门的责任。在行政诉讼中，对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，主要是对登记行为事实、证据的审查。对此问题，理论与实务中存在是形式审查还是实质审查的争议。一种观点认为，应采取形式审查标准，即审查的内容仅限于登记发证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此决定裁判结果；另一种观点认为，应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定对发证行为的裁判结果。这种争议不仅存在于法院和登记机关之间，即使不同的法院对审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。房产登记机构在办理登记过程中，究竟应该承担多大的责任，是只需对当事人提交的申请材料进行形式审查，还是不仅要进行形式要件的审查，还要负责审查申请材料的真伪以及法律关系的真实性，这在实践当中一直存在争议。
司法实践中，如果采用形式审查的标准，将使行政诉讼重复登记机关的审查过程，无法体现司法机关对行政机关的监督，也不符合行政诉讼保护相对人合法权益与监督行政机关依法行政的理念。但如果采用实质审查的标准，则将面临更多的问题。一是与登记行为的性质不相符。登记行为本身不赋予行政相对人以权利，也不是对行政相对人与他人之间权利或事实状态的裁决，而仅是对行政相对人与他人之间特定权利与事实的状态的记载。由于登记机关在登记程序中采取的是形式审查的标准，因此，要求其对可能存在的利害关系人一一把握既无必要更不可能；二是与行政诉讼的目的、性质不相符。行政诉讼解决的是行政相对人与行政机关之间的行政争议，体现的是司法权对行政权的监督。采用实质审查的标准将使行政诉讼陷入确定真正权利人、解决房屋归属之中，行政诉讼变成了民事诉讼。因此，我们认为，房产登记行政诉讼中对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，无论是强调形式审查还是实质审查都不妥当。
笔者认为，审理房产登记行政案件应依照前述法律规范中关于房产登记要件的规定作全面审查，即审查登记行为是否满足了法律法规所设定的要件事实。具体而言，该审查标准要求登记机关：一是要把申请人提交的材料与法律法规所确定的标准对照，审查申请人提交的材料是否齐全；二是要把每份材料分别与相关法律法规所要求的标准对照，审查每份申请材料是否符合法定的形式、内容是否满足法律要素的要求；三是要运用证据规则、逻辑推理仔细分析申请材料之间有无矛盾、能否形成证据链，申请材料形成的证据链是否足以证明申请人为登记房屋的权利人等等。综上，在目前司法实践中，依照《城市房地产管理法》和建设部《房屋登记办法》有关房屋登记的规定，登记机关对权利人的申请进行的审查，包含了形式审查的内容，即对申请人提交的产权来源资料是否齐全进行审查，也包含了实质审查的内容，即要对权利人申请登记的房屋权属是否清楚进行审核。这就体现出我国现行房屋权属登记的审查原则是兼顾形式审查和实质审查双方面的。
三、审理该类案件中发现行政机关在办理房屋登记中存在的问题
1、忽视实体审查和违反法定程序。有的在共有人不明和房屋权属是否有争议不明的情况下，即进行了房产登记；有的登记程序违法，申请在后，办证在前；有的未进行初始登记，却直接进行了转移登记。
2、房屋登记机关在申请人未提供有关继承的相关文件证明的情况下，为申请人办理房屋继承变更登记，继承房屋应属房屋权属转移登记，房屋登记机关办理房屋权属变更登记属于适用法律错误。例我院受理原告邵泽民诉黑河市房产管理局房产行政登记案。原告邵泽民是第三人邵郭氏的儿子，第三人邵长莹是原告邵泽民的儿子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房产一处，一直由邵郭氏与儿子邵泽民及儿媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申请，要求继承该房产，被告于当日为邵郭氏办理了该房屋继承变更登记后，又于当日应邵长莹的申请，为其办理了该房屋买受转移登记，并于2007年4月11日向邵长莹颁发了房屋所有权证。后该房屋动迁，2007年8月，回迁房屋即将竣工，邵长莹主张权利，原告邵泽民、第三人邵郭氏与邵长莹因回迁房屋的权属问题产生纠纷。原告认为是被告的具体行政行为侵犯了其合法权益，申请转移登记的，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益、处分权利的唯一合法凭证，被告在为邵郭氏办理继承变更登记后，未制作也未向邵郭氏颁发房屋所有权证，故该房屋权属并未实际转移到邵郭氏名下，被告为邵长莹办理房屋买受转移登记的行为违反法定程序，故判决予以撤销。
3、登记机关未尽到审查义务，侵犯了权利人的财产权，相关人员凭虚假的申请材料申请进行登记的行政行为。现行法律虽然没有明确房产登记机关有义务对当事人申请登记材料作实体审查，也没有能力鉴别当事人身份证的真伪以及买卖契约的真实性和签字的真实性，初始登记中未存有原告身份证复印件和签字，未出证的情况下即进行变更登记，我们遵循全面审查的原则，认为该登记行为不能满足了法律法规所设定的要件事实，被告未尽到审查义务，判决予以撤销。针对在不动产登记过程中出现的弄虚作假问题，建设部2008年7月1日公布的《房屋登记办法》，对登记的程序、共有房屋的分割等作了更为细致的规定，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”此外，还要求“申请人对其提交的登记申请文件的真实性、合法性、有效性负责”。例五大连池法院审理周士元诉房产处房屋变更登记一案，周世元与周德来系父子关系，五房权证青字第1007895号房屋所有权人为周世元，该房屋由周德来居住。2008年3月31日周德来与孙继福签订房屋买卖合同，周德来将其居住的房屋以80.000.00元的价格卖给孙继福。孙继福为了将该房屋所有权人变更登记为其房屋所有权人，依据其与周德来签订的房屋买卖合同，自制一份与周世元房屋买卖合同。孙继福向房产登记部门提供周世元的房屋所有权证、房屋买卖合同、孙继福的户籍证明，要求办理房屋产权过户手续。社区为具证明原房主周世元的房屋卖给了孙继福，周世元不知去向。孙继福依据上述材料，要求办理房屋产权过户手续。经房屋产权登记部门审查，将五房权证青字第1007895号房屋所有权证变更登记为五房权证青字第1010460号房屋所有权证，房屋所有权人为孙继福，并以五大连池市人民政府名义为孙继福颁发了五青字第1010460号房屋所有权证。因该房屋涉及拆迁，原告周世元对该房屋主张享有所有权，请求撤销被告为第三人颁发的1010460号房屋所有权证。法院审查认为孙继福向房屋产权登记部门提交的房屋买卖合同，卖房人处签名及按手印均系买房人孙继福所为，建安社区证明周世元去向不明与事实不符，可以确认为虚假材料。房屋登记部门依据虚假的材料为第三人孙继福颁发的房屋所有权证，依法不能成立，应予撤销。
4、违反法定程序办理房屋权属转移登记，如将已经被人民法院查封的房产办理房屋权属转移登记，违反法律禁止性规定。有的在权属有争议或不清的情况下进行了登记。
四、对该类案件解决对策、意见和建议
1、正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。
2、明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。
