关于印发《四川专员办中央非税收入监缴工作操作办法》的通知
财政部
关于印发《四川专员办中央非税收入监缴工作操作办法》的通知
财驻川监[2008]172号
各相关部门和单位：
为加强中央非税收入监督管理工作，现将《四川专员办中央非税收入监缴工作操作办法》印发给你们，请遵照执行。
附件：四川专员办中央非税收入监缴工作操作办法
二OO八年十二月三十一日
附件：
四川专员办中央非税收入
监缴工作操作办法
第一条 为加强对中央政府非税收入（以下简称中央非税收入）监管工作，规范财政部驻四川省财政监察专员办事处（以下简称四川专员办）对中央非税收入的监缴行为，保障中央财政收入的完整与安全，根据财政部《财政监察专员办事处实施中央财政非税收入监督管理暂行办法》（财监[2004]15号）、《财政监察专员办事处实施中央政府非税收入监管工作操作规程（试行）》（财监[2005]86号）、《财政部关于调整和加强财政监察专员办事处中央非税收入监管工作的意见》（财监[2008]56号）等有关规定制定本办法。
第二条 中央非税收入执收执罚单位按照国家法律法规及其他规定，加强对中央非税收入的收缴管理工作，并接受专员办的监督管理。
第三条 中央非税收入就地监督管理方式。对财政部有明确授权的中央非税收入单一项目，采用就地监缴方式进行监督管理；对综合性授权或授权不明确的项目采用专项检查的方式进行监督管理。
第四条 各地专员办就地监缴中央非税收入项目为：民航基础设施建设基金；民航机场管理建设费；新增建设用地有偿使用费；港口建设费；海域使用金；中央单位土地收益；电信网码号资源占用费；银行业机构监管费；银行业业务监管费；水资源费；电力监管机构罚没收入；三峡库区电力扶持专项资金；三峡库区移民专项收入；三峡总公司按持股比例所分享的中国长江电力股份有限公司税后利润。
四川专员办就地监缴中央非税收入项目为：民航基础设施建设基金；民航机场管理建设费；新增建设用地有偿使用费；港口建设费；中央单位土地收益；电信网码号资源占用费；银行业机构监管费；银行业业务监管费；水资源费；电力监管机构罚没收入。
对于今后财政部新增授权专员办监缴的中央非税收入项目，按有关文件规定执行。
第五条 四川专员办指定专人负责中央非税收入监缴工作，明确岗位责任制，完善内部工作流程，实现监缴工作的日常化、规范化和制度化。
（一）基本资料台账制度。四川专员办应建立中央非税收入基本资料台账，以掌握中央非税收入动态情况和影响因素。按照中央非税收入征缴单位将中央非税收入的项目、征缴方式、票据种类、授权文件、主管部门及月度、季度、年度的征缴入库情况信息等工作要素及时登录工作台帐，建立中央非税收入的基础资料库。
（二）收入报表报送制度。四川专员办应建立健全中央非税收入报表报送制度，中央非税收入执收执罚单位的省级主管部门应于每月15日前将《中央非税收入征缴情况统计表》（见附件2）及相关的《非税收入一般缴款书》复印件或凭证报送专员办，季末日内将《中央非税收入征缴情况分析材料》报送专员办。四川专员办汇总全省中央非税收入征缴情况后，于每月25日报送财政部。
（三）收入对账制度。四川专员办应将收集掌握的各项中央非税收入的征缴入库情况数据按月与国库、代收金融机构及地方财政等部门进行对账，对发现的异常情况应及时实施跟踪核查。
（四）审核抽查制度。四川专员办要结合对账情况，审核分析中央非税收入执收执罚单位上报的《中央非税收入征缴情况统计表》，对发现的问题有针对性地进行适时抽查。在抽查工作中发现执收执罚单位未按规定缴纳中央非税收入的，专员办应在10个工作日内发出催缴通知，督促相关单位按规定及时、足额缴纳中央非税收入。
（五）总结报告制度。四川专员办应将中央非税收入的监缴情况作为《中央非税收入监管工作总结报告》的重要内容，认真总结分析，并按规定时间向财政部报送《中央非税收入监管工作总结报告》。
（六）联席会议制度。四川专员办每年召开一次中央非税收入监管工作联席会议，加强与中央非税收入执收执罚单位、国库、代收金融机构及地方财政等部门的沟通协调，加强政策宣传，通报上一年度中央非税收入的监管情况，听取有关单位的意见和建议，及时掌握监缴情况，研究解决政策执行中存在的问题。
（七）专项检查制度。四川专员办对日常监缴工作中发现的可疑问题及时开展检查，对发现的违规问题按规定严肃处理，并将检查处理情况上报财政部。对不纳入专员办监缴范围的行政事业性收费和罚没收入等中央非税收入项目，专员办根据实际情况每年选择2个项目开展重点检查，以查促管，加强管理。
专项检查的主要内容包括：
1、中央非税收入征收政策的执行情况；
2、中央非税收入资金收缴及入库（专户）情况；
3、银行账户管理情况；
4、票据购领、使用、保管、销毁及其他有关凭证资料；
5、法律、行政法规和规章规定的其他检查事项。
四川专员办在实施专项检查工作中，应遵循依法行政，严格执法的原则，严格按照《财政检查工作办法》的有关规定实施专项检查。对查出的违规问题依法严肃处理，情节严重的，要依据《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（中华人民共和国国务院令第281号）的有关规定建议有关部门追究相关责任人的行政责任。
四川专员办在作出专项检查结论和处理决定后6个月内，应对按照处理决定的要求尚未整改落实的缴纳人或代征代收单位实施回访式核查，确保检查效果。
四川专员办在实施专项检查工作中发现的重大违规违纪问题，应及时向财政部报告。
第六条 本办法从二OO九年一月一日起执行。
附件：1、专员办授权监缴项目文件依据表
2、中央非税收入征缴情况统计表
附件2
中央非税收入征缴情况统计表
年 月
中央非税收入执收执罚单位： 单位：元
中央非税收入项目
期初欠缴数
本期应缴数
本期已缴数
期末欠缴数
合 计
单位负责人： 填表人： 联系电话： 填报时间：
注：1、本表于每月15日之前报送上月的征缴情况，数据统计日期截止到上月最后一日。
2、当月没有数据的实行零报告制度，在表内相应栏次填写“0”。
3、本表应附相关的《非税收入一般缴款书》复印件或凭证。
裁决性思维对中国公证业的影响
张百忠
以形成有约束力的法律决定为任务的裁决性思维模式弥漫在我们的法律文献和法学教育中。它或明或暗地处在我们的思维之后，支配着我们对具体法律事务的处理方式以及对处理结果的评价和表达方式。它使公证总是在窃取的前提下论说公证，并使公证理论总是处在“地心说”时代。由于这一原因，公证领域中解放思想的任务特别繁重。本文将主要以法律行为公证为典型，试图在公证行业中发现这种思维模式的影子，以便清洗我们的公证概念图式，使描述公证的概念与法律职业者中通行的概念图式相融贯，使对公证的描述能真正显示公证的本来面目。【1】
裁决性思维的典型
裁决性思维模式的典型是法院的审判活动。我们可以法官审理民事诉讼案件为范式，大致描述一下裁决性思维方法和工作方法：法官的思维和工作是围绕原告的诉讼请求展开的。原告进行诉讼的目的旨在由法院确认或支持其以诉讼请求方式表达的对特定法律后果的追求或期待。诉讼请求大致确立了法官在个案中的任务，这一任务目标形成了法官关于法律适用的前理解,法官在这一前理解的引导下，确立一些阶段性的工作目标和过程，这些目标和过程之间也许没有泾渭分明的界线，但我们还是可以标记出它们的中心：
一、事实发现。事实构成决定着法律后果，是判断法律后果的小前提。但是那些引起法律后果的事实总是先于法官的介入的而存在，法官没有机会直接体验这些在先的事实，他只能借助那些现存的能够承裁和标志事实存在的形式化的证据，根据事物之间的逻辑联系，根据自已的经验推断事实的状况。这种借助形式化的证据和已知的知识片段发现未知的事实或断定待定事实的思维方法被称为证据裁判原则。
二、法律发现。虽然法律后果如影随形地伴随法律事实而存在【2】，但是法律后果与事实构成之间的关联性是借助人造的法律规范而实现的。一方面，同一内容的法律后果可以由不同的法律规范规定的不同的事实构成引起，另一方面，同一事实构成也可以由法律规定不同的法律后果。因此法律发现有两个路径，其一围绕诉求的法律后果检索法律规范，其二是围绕已证立事实的每个因素或要件检索法律规范。
三、形成裁决意志。法官必须对当事人的诉求作出回应，回应当事人的诉求并不是机械地支持或否决当事人的诉求，回应的实质是在经审理查明的事实基础上，根据所适用的法律规范，代表国家对当事人之间的权利义务争执进行决断，以国家意志的形式确认权利义务的内容。这种意志与当事人的诉求相关联，但又独立于当事人的诉求和意志。
四、裁决意志的表达。裁决意志是以判决书或裁定书的形式表达的。裁决意志借助特定的表达方式公开化和客观化并成为可供评价的东西。表达的功能不只是公开法院代表国家作出的权利义务分配决定，而且还要借助这种客观化的表达形式说服当事人必须服从这一决定。因此，裁决文书不仅要公开法院确认的权利义务的内容，而且要公开赖以确立这些权利义务的事实根据和法律规范。由于裁决内容具体地决定了当事人权利义务和利益得失，因此裁决的事实根据必须是经证立真实的，确切的和可靠的。
因此，裁决性思维的基本任务是形成具有约束力的决定，基本的思维路线是从事实发现到法律发现再到法律后果确定。由于裁决内容是裁判者代表国家表达的意志，不仅当事人必须服从，而且具有对世效力和公信力。因此，裁决必须建立在确切的事实之上，事实必须建立在形式化的证据之上，构成了评价裁决正当性的基本标准和表达方式。
裁决思维影响公证的原因
法治社会的一个基本理念是法院对特定法律事件引起的法律后果拥有最终决断权。因此以裁决为中心的思想方法及由此形成的裁决性思维模式对以权利义务分配为内容的各种公务性活动有着广泛而深远的影响。但裁决性思维方法有其特定的适用领域，超出其相应的适用领域和适用条件运用裁决性思维处理问题就可能引起很多不良后果，甚至引起混乱。公证活动也在很大程度上受裁决性思维模式的影响，有些影响是我们有意识自觉地运用裁决性思维的结果，有些则是思维活动中的无意识假定的结果。
裁决性思维影响公证工作的原因和机理比较复杂，以下几个方面是比较突出的。
一是机构性质的影响。公证工作恢复后相当长的一个时期内，我国的公证机构都属于行政机关，公证活动被当作行政行为，即当作意志表示行为处理。不加区别地运用裁决性思维模式的要素、方法以及行政程序正义理念评价公证活动实际确立了一种标准，导致公证活动有意识地按照裁决活动的思想方法和工作模式安排公证程序。一旦裁决性思维模式的教条以权威的方式在公证程序中得以确立，就很容易引起这种思维方法和工作模式在公证活动中全面适用。
二是以过去事实为证明客体的发现类公证业务曾占主导地位的影响。我国公证制度在改革开放初期得以恢复重建，在很大程度上应归因于对外开放政策的急迫切需要。涉外公证业务在很长一个时期内在我们的公证业务中占据主导地位，甚至在一些社会经济欠发达地区的公证处至今仍然以涉外公证为主导业务，而以法律行为等当前事实为证明客体的体验类公证业务相对较少。一般来说，涉外公证业务证明的客体主要是那些过去的事实，比如自然人的出生、学历、婚姻、亲属关系等。对这些过去形成的事实的证明，无法通过直接体验事实本身来发现和确认其真实性，因此必须借助先在的形式证据进行推导判断，才可以发现事实的真相。这种认识事物的方法其实就是诉讼活动中的形式证据判断方法。可以说，以过去事实为证明客体的发现类公证业务，构成了裁决性思维运用于公证活动的实践基础，它验证了裁决性思维模式在公证活动中的适用性。另一方面，这种发现类公证在特定历史条件下的主导地位造成一种假象，导致公证程序的总体设计以能够正确适用于这种居于主导地位的公证活动为范式，造成只能适用于某些典型对象的原则和规范不加区分地适用于各种对象。事实上，以可体验事实为客体的体验类公证与以过去事实为客体的发现类公证的相似类性充其量只是一种家簇相似性，两者之间存在着实质性的区别。【3】
三是受必须公证制度理论的影响。中国的公证制度大体上导源于西方大陆法系国家的公证制度。这种公证制度理论认为，法律行为方式上的强制，是国家对私法自治最为柔和的干预。【4】对那些具有重要影响的私法行为进行公证形式上的强制，不仅有利于保全证据，更能使当事人获得公证人的咨询帮助，从而维护法律关系的安定和社会国的和谐，【5】实现国家意志对存在于人类之中的理想关系的塑造。因此不动产法、继承法、亲属法等领域内的重要法律行为一般都必须经过公证才能产生法律效力。法律规定的必须公证事项是这些国家公证制度赖依存在的基础，也是公证服务的主要领域。这种制度背景下，公证人的评价和判断对法律行为的实施起着决定性的作用，并在生活关系的构建和塑造中享有决定性的权力。建基于必须公证事项上的种种论说，会借助公证文化的传播进入我们的思维，影响甚至控制我们的观念和思想表达。
四是受思维规律的影响。裁决性思维方法是各种法律方法论的核心内容，我们的法学教育致力于使法律职业者掌握发现事实和法律的方法，以形成公正的法律决定。可以说，正确运用裁决性思维处理各种具体的法律问题是每一个法律职业者的基本技能。诚然，裁决性思维必须以裁决性工作目标为适用前提，但是由于这种思维模式是长期专门教育和培训形成的，因此这种思维模式的运用本身也会无意识地为自己假定其适用的前提。正象英国哲学家维特根斯坦论述的那样，“我们的种种思想进入确定的程序后，我们就会自动地从一个思想转入另一个我们依据技巧而学到的思想……。使人们按照教条进行思维所产生的后果，（大概采用某种图式命题的形式）是非常奇怪的。我并不认为这些教条左右了人们的看法，而是认为它们绝对地控制了一切观点的表达方式。人们将生活在绝对的、露骨的专制统治之下，尽管还不能说他们不自由”【6】。由于这种原因，在法律实施领域中居于支配和评价地位的裁决性思维方式很容易成为公证人的参照物，无意识地以它为蓝本指导自己的活动，假定自己的任务目标和意志的效力，适用裁决活动的思维路线、概念设置、推理原则和方式，以及工作结果的评价标准，就好像公证活动只不过是由不同于法院这一主体进行的裁决活动。
公证活动的裁决性
裁决性思维主要借助一个默许的预设作用于公证活动。公证理论中许多论证和概念构建，公证制度中的许多安排和规范设计，公证实践中的许多具体要求都或明示或隐含地以这一预设为支撑点和前提。这一默许的预设可以大致概括为：公证证明是公证机构代表国家做出的意志表达或决定。
的确，有些公证活动，比如赋予债权文书以强制执行效力的公证、继承权公证可能存在这种表意性，但对绝大多数公证业务来说，是否存在这种表意性则是殊成疑问的。公证活动是否具有表意性或哪些公证活动具有表意性，是由一个国家赋予公证制度什么样的性质和职能决定的。对必须经过公证才能产生法律效力的法律行为来说，公证不仅要赋予法律行为的存在以证据上的公证性质，还要赋予法律行为本身以法律效力，即宣告这一法律行为所表达的意思符合国家的意志。在这种公证职能定位下，公证人对法律行为效力的判断对当事人期待效果的实现具有决定性影响，可以认为这种公证证明具有某种表意性或决定性。
但对不以公证为形式要件的法律行为来说，即对于任意公证事项来说，认为公证证明具有表意性是很成疑问的。由于公证并不构成这种法律行为的形式要件，因此是否经过公证以及公证人对法律行为效力的主观评价和判断对行为的效力形成和实施均不能产生决定性影响。也就是说，这种法律行为效力不可能是由公证人赋予的，它游离于公证人的意志之外。法律行为公证所能产生的效果不是赋予法律行为以法律上的效力，它只是赋予行为的某些根本构成要件以证据上公证性。
事实纠纷、证明利益、证明权、证明职能
裁决性思维对公证的影响的表现形态多种多样，程度上有深有浅。在理论上，把公证的证明职能与咨询职能相混淆，在很大程度上与裁决性思维的影响是分不开的。法律上处理的纠纷实质都是法律后果的纠纷，发生纠纷的原因有两种情况，其一是事实不明，其二是规范性前提冲突。
权利义务上的争议实质上是具体法律后果的争议，而且大多数的争议都是因事实不明引起的。对理性地确定某一具体法律后果来说，事实构成是一个决定性的力量或因素。能够引起法律后果的事实往往都存在于特定的时间和空间中，处于真伪不明的状态，公认公知的、自明的事实是比较少见的。因此，事实的易于识别性和可证明性，不论是对于法律交易来说，还是对于行政决定和司法活动来说都是一种实实在在的利益。【7】公证制度的一项根本职能是提供证明利益，这就是公证的证明职能。无论是认证性质的公证制度，还是准司法性质的公证制度，都必须以能够为社会提供证明利益为其存在的前提。
证明职能是公证人的权力，它的任务是由公证确认法律事实，借助公证文书的形式赋予特定法律事实以公证性质，即使之易于识别和可资证明。事实的实有状态是唯一的，但对同一事实的语言表达却是多种多样的，同一事实因不同的表达而呈现出不同的事实图式，它构成了法律适用的对象。因为法律无法直接适用于事实本身，而只能适用于已经用适当言语表达的言词事实。【8】一方面，要适用法律，就必须首先确定什么样的言词事实准确反应了客观实有的，另一方面，我们又必须借助先在事实的各种表达发现事实的实有状态。这就要求法律赋予某种表达以优先适用性，即赋予某种事实判断和表达以确定的影响力。由此，这种判断和表达活动成为一种职权，这种职权活动产生的是有确定力的事实图画，在确定法律后果时，它优先于其它形式的事实图画。我们把这种事实表达对实有事实的显示功能称为证明，把这种事实表达对实有事实的确定力称为证据的公证性，把这种证据的公证性质对适用法律的执法者选择证据的约束力称为公证的效力。之所以要赋予这种约束力，是因为事实存在于执法者的意志和经验之外，超越了裁量权的能力极限。如果说事实本身构成了对裁量权的约束，那么我们也就可以说这种证明职能构成了对裁量权的约束。
因此我们说，公证的证明职能不仅为社会提供证明利益，同时还赋予证据以法律上的效力，即法律规定的影响力。但是，这种法律效力并不渊源于公证人的意志，而是渊源于事实本身的决定力。因为在这种意义上，证明结论实质上是通过公证人对事实过程的体验形成的认识上的结果，而不是公证人代表国家做出的意志决定。虽然，认识结果的形成和表达并不排除公证人判断和表达方式选择的主观性，甚至也不排除表达事实时对法律适用的前理解，但是，它却根本上排斥公证人的主观意志，就是说，公证人的对事实的表达的必须受制于客观实有，并有义务使其以特定言词表达所显示的事实图画符合客观的实有。“表达是由作为多的世界给予作为一的世界的礼物”。【9】公证人借助表达使活生生的事实确定化，并享有一种影响法律后果的权力。行使这一权力并不需要借助特别的手段和技能，它需要的只是执业上的诚实性保障。
法律纠纷、咨询利益、咨询职能、咨询义务
权利义务发生纠纷的另一个原因是根据不同的规范性前提推导法律后果。一方面，同一事实构成根据不同的法律规范会引起不同的甚至相反的法律后果，不同的人对适用同一法律规范时也会有不同的理解，因此事实构成与法律后果之间的关系并不都是自明的。另一方面，虽然推定具有相应行为能力的行为人知道或应当知道已经正当程序制定和公布的法律，【10】但是由于法律本身的复杂性和社会分工的细化，未经专业学习的人并非实际知道应当适用于其实际行为的法律规范的内容。实际支配行为人以及指导其预测法律后果的规范性力量往往并不是一个国家已经公布的法律条文，而是一些流行的习惯，观念，个人经验等等。【11】这些实际发生作用的规范性力量，有时会与国家借以塑造和维护理想的社会关系的法律规范相冲突。人们在根据不同的规范，或根据对规范的不同理解推导法律后果时就会引起权利义务的争执，造成义务人不能自觉履行义务，权利人不行顺利实现权利，进而使生活关系处于不和谐状态。
虽然司法职能最终可以决断这些争执，但由于法官用于调整权利义务争执的规范并不是行为时实际发生规范和指引作用的规范，这就使当事人的权利义务受制于一种溯及既往的力量，即受制于当事人事先并知道的规范以及对这种规范的职业化理解。【12】，当事人根据一般的法律观念、习惯、经验所期许的行为后果，与作为法律职业者的法官根据书本上的法律规范推演的行为后果的反差，既是很多当事人不服从判决的心理根源，也是公证咨询职能产生和存在的一个根本理由。
法律规范的预测和指引功能的实现需要一种专职人员，借助他们法律规范得以从书本中活生生地走入实际生活过程，直接影响生活关系的构建，这不仅关乎社会关系的和谐，更关乎法律的实施正义。这种专职人员的职能是借助当事人以文字语言、肢体语言等各种方式的意思表达，发现当事人期许实现的效果，评价这些期待实现的效果是否符合法律的精神，为实现这些效果提供法律上的方法。因为法律不仅作为行为的规范而存在，同时还作为安排和处理生活关系的方法仓库而存在。【13】他们提供的建议、指导、评价等咨询意见即便不具有法律上的强制力，但对当事人来说却是一种实实在在的利益，它很大程度上减除了当事人预测法律效果时的负担和焦虑，提高了人们履行义务的自觉性，也在一定程度上消减了因事后判决产生的溯及既往的影响力。因此向当事人提供咨询利益本身就足以构成一项独立的职能，实际履行这项职能不仅有律师，还有公证人。国际拉丁公证联盟前任主席、德国公证人赫尔姆•费斯勒指出，中立原则和咨询原则是拉丁公证的两大支柱。【14】履行这项职能并不需要国家特别授予的权力，它需要的是专业智识，因为他们提供的不是法律上的效力，而是专业上的权威性，他们通过影响人的思想而规范人的行为。
证明职能与咨询职能的可分离性
通过以上分折，我们发现公证的证明职能与咨询职能的区别是明显的。证明职能是公证的职权，它产生有约束力的事实表达，使公证人表达的言词事实成为确定法律后果的优先证据，它减轻了证据选择和事实发现的负担。不论这种言词事实引起的法律后果是积极的还是消极的，甚至，不论这种言词事实代表的法律行为是合法的还是不合法的，它所产生的证明利益都具有独立的法律价值。
